对厦门市环保局环评（2016）59号通报的合法性分析

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1、厦门市环保局通报报告书存在六大质量缺陷，并作出对环评报告书的编制机构及参编报告书的所有环评工程师，限期整改十二个月的行政决定。

2、律师认为，通报理由与环评技术导则的要求不符，通报理由过于牵强，于法无据。

3、律师认为，通报理由本末倒置，涉嫌违法行政。

该工程属于“未批先建”，厦门市环保局没有依据新《环保法》的规定进行执法，存在严重失职行为。

造成项目环评尴尬局面的根本原因，并不是报告书本身的质量问题，而是厦门市环保局行政不作为的违法行为。

4、律师认为，厦门市环保局行为应属不当行政。被通报的对象势必会依法提起行政复议或者行政诉讼，要求予以纠正。

正文：

对厦门市环保局环评（2016）59号通报的合法性分析

周建勋  律师

2016年9月9日，厦门市环保局针对中国林业科学研究院森林生态环境与保护研究所（以下简称林科院生态所）环评文件编制的质量问题，作出环评（2016）第59号通报。厦门市环保局在通报中认为，该所主持编制的《集灌路（杏林大桥-沈海高速段）提升改造工程环境影响报告书》（下称“报告书”）存在六大质量缺陷，并作出对环评报告书的编制机构及参编报告书的所有环评工程师，限期整改十二个月的行政决定。

但是，从环境影响评价相关法律法规分析，该份通报存在诸多合法性问题。

一、通报理由与环评技术导则的要求不符

厦门市环保局的第四项通报理由是“报告书对项目现状生态调查不足，未对项目施工期和运营期提出切实可行的生态保护措施。”

根据招标公告 和环评报告书的公示显示，该工程只有不足5公里，且为城市快速路，不涉及自然保护区、风景名胜区、森林公园、重要湿地等特殊和重要生态敏感区。根据《环境影响评价技术导则  生态影响》，生态影响评价等级为三级，生态现状主要为绿化带。根据公示的环评报告看，其生态影响评价实际已达到更为严格的二级评价要求。而该份通报却称“现状生态调查不足”，显然缺乏依据。

二、通报理由过于牵强，于法无据

首先，厦门市环保局通报的第五项理由是“报告书还存在文字表述错误等问题”。

“文字表述错误”是并非法言法语，既可以将之理解为文字有笔误或者误用等语言文字方面的问题，也可以理解为环评中“环境现状描述不清”或者“环境影响评价结论表述错误”等重大环评质量问题。故，其指向非常不明确，作为正规出版的图书，也不可避免会出现文字表述错误。也正是因此，《建设项目环境影响评价资质管理办法》第36条中并没有将“文字表述错误”定性为应当受到限期整改的理由。

更何况，即使是厦门市环保局做出的该份《通报》中同样存在文字表述错误，莫非也会因此而被限期整改吗？

作为具体行政行为的通报，出现诸如“文字表述错误”之类内涵和外延都非常模糊的用语，如此行政决定实在过于牵强，也有损于这一行政行为的严肃性。

其次，如果说将模糊用语作为行政决定的理由，还可以理解为是迫于环评现状的无奈之举。那么将“莫须有”的理由，也作为行政决定的依据，就属于违法行政了。

厦门市环保局的第六项通报理由是林科院生态所“于2014年12月19日接受建设单位的委托，直至2016年8月才完成环评文件的编制工作，严重不负责任。”

遍查我国现有的环评法律法规、规范性文件，以及地方法规，包括厦门市环保局的规范性文件，至今立法上都没有规定环境影响评价文件的编制工作的法定期限是多少天。这是环评工作本身预测性和复杂性决定的。有些环评工作仅仅环境现状调查和监测就可能花费半年甚至一年的时间。因此，立法也不可能对此做出明确的时间界定。环保部《建设项目环境影响评价资质管理办法》中，也没有诸如环评编制工作的期限是多少，环评单位应当在什么期限内完成，否则就应当收到行政处罚等等规定。

但是在厦门市环保局的通报中竟然将“环评文件编制时间太长，属于严重不负责任”这一“莫须有”的根据，堂而皇之的作为决定的理由，实在是滑稽可笑。

三、通报理由本末倒置，涉嫌违法行政

厦门环保局的第一项通报理由是“主要环境保护目标遗漏，该项目环评文件报批时，项目主体工程已经基本建成，报告书未对道路沿线环境保护目标进行完整调查。”

本案所涉工程为“集灌路（杏林大桥-沈海高速段）提升改造工程”（简称集灌路工程），该工程的招投标时间是2014年11月17日，招标业主是厦门市属国企—厦门路桥建设集团有限公司。  2014年12月19日林科院生态所受委托成为该工程的环评单位。2014年12月25日该工程开标   2015年7月21日该工程正式开工建设（厦门日报2015年7月17日A07版都市新闻报道）。2015年11月9日厦门市政府启动该工程的征地拆迁工作。

从上述事实可以看出，该工程在环评文件尚未编制完成的情况下，就于2015年7月21日开工建设，属于“未批先建”的行为。

对于“未批先建”，根据新环保法第19条规定，未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。第61条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。为了协调新《环保法》和原《环评法》对未批先建的不同规定， 2016年1月8日，环保部作出环政法函[2016]6号复函，其中明确在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第61条的规定进行处罚。本案所涉的集灌路工程的未批先建行为发生在2015年7月21日，理应适用新《环保法》第61条的规定。

另外，按照环保部环办函2015年389号要求，对于建设单位性质为国家机关、国有企事业单位，且有未批先建情形的，应当按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》要求，移送同级纪检监察机关追究建设单位相关人员责任。

换言之，如果厦门市环保局依法行政，该项目应当在2015年7月21日正式开工之日即被叫停，并进行相应的处罚。由于新《环保法》不再有补办环评手续的规定，该项目的环评工作也应随即停止。        

而在环保局的通报中却明确的写着“该项目环评文件报批时，项目主体工程已经基本建成”。显然，厦门市环保局没有依据新《环保法》的规定进行执法，存在严重失职行为。也正是由于厦门市环保局的不作为，使得本该不予受理的环评报告书，又进入了受理流程。

特别是，由于在环评报告书编制完成前，项目已经开工建设，并处于施工期，使得具有预测，分析和评估功能的环评工作陷入被动。环评报告编写过程中提出的施工期各种预测，防止污染的措施等等内容，都失去了预测预防的作用。

可见，造成现在该项目环评报告书尴尬局面的根本原因，并不是环评报告书本身的质量问题，而是厦门市环保局行政不作为的违法行为。现在，厦门市环保局将未批先建的处罚大棒，打到了本身就陷入被动的环评机构及参编报告的所有环评工程师的身上，恐怕是本末倒置了！        

综上所述，该项工程虽然属于厦门市规划的重点工程，但是由于严重违反环保法和环评法的有关规定，属于违法工程。如果仅仅是处理涉事的环评机构及其环评工程师，显然不能改变该工程的环境违法性质。因此，势必会出现有关社会公益组织或者涉及到切身利益的公民，提起行政诉讼，要求包括追究违法建设单位的责任、恢复原状，以及国家赔偿在内的一系列争议。

另外，从上述分析可见，该份环评报告书并非存在“严重质量缺陷”，厦门市环保局对涉事机构和参编报告的所有环评工程师，做出如此严厉的处罚，应属不当行政行为。被通报的对象势必会依法提起行政复议或者行政诉讼，要求予以纠正。

今年是环保机构的垂直管理制度改革元年，“垂改”之后，社会对各级环境执法人员依法行政的要求将大幅度提升。以往环境执法中不被社会关注的执法陋习，将会透过“垂改”这一途径被放大。因此，越早发现并指出这些环境行政中存在的问题，越能促使环保部门尽快适应环境监管体系“垂改”后的新角色。但愿厦门市环保局可以借此事件，以抓铁留痕的精神，尽快纠正违法行政的行为，重塑环境执法的公信力！

附：厦门市环保局环评（2016）59号通报（点击可查看）

（来源：环评爱好者网综合）

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